生态环境局派出机构集体讨论后做出行政处罚决定，复议机关认定程序违法
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编者按
今天未来之璐分享一则某生态环境局行政处罚决定经复议被撤销的案例。
复议机关的理由是生态环境局派出机构集体讨论后做出行政处罚决定，违反法定程序。
这类问题在实践中并不鲜见，尤其是在垂改过程中，过去的组织行为在惯性延续，新的组织机构及其行为规则尚未被建立或者适应，这两者交织在一起，就容易出现这类问题。
希望这则案例对执法人员有帮助。
每日前进30里，祝阅读愉快！
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全文约6000字，阅读时间10分钟。
[2021]扬行复第31号 甲市场不服扬州市市生态环境局行政处罚案行政复议决定书
扬 州 市 人 民 政 府
行 政 复 议 决 定 书
［2021］扬行复第31号
申请人：甲市场。
投资人：田某。
委托代理人：周某、凡某。
被申请人：扬州市生态环境局，住所地在扬州市扬子江北路446号。
法定代表人：金春林，该局局长。
申请人甲市场不服扬州市生态环境局于2021年6月9日作出的扬环罚〔2021〕04-102号《行政处罚决定书》（以下简称102号《行政处罚决定书》），于2021年7月7日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。受新冠肺炎疫情的影响，本机关于2021年7月29日决定中止本案审理，中止事由消除后，于2021年9月9日恢复案件审理，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的102号《行政处罚决定书》。
申请人称：
一、被申请人认定事实错误。102号《行政处罚决定书》违法事实部分称“检查时屠宰工序正在作业”，但被申请人对申请人进行两次现场检查时，申请人并未进行屠宰工序作业，也未有任何家禽交易，被申请人在102号《行政处罚决定书》认定的事实错误。申请人年屠宰以及肉类加工不足2万吨，对照《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021版）》（以下简称《名录》）项目类别“十、农副食品加工业13”“18、屠宰及肉类加工135*”对于环评类别的规定，该建设项目环境影响评价类别属于“登记表”，而非102号《行政处罚决定书》认定的“报告表”。
二、被申请人适用法律错误。102号《行政处罚决定书》在错误认定该建设项目环境影响评价类别属于“报告表”的情况下，错误地依据《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《管理条例》）第十九条的规定，进而适用《管理条例》第二十三条第一款的规定对申请人作出处罚。另外，若该建设项目属于《管理条例》第十九条规定的“未验先投”，还违反了该条例第十五条的规定，但102号《行政处罚决定书》未在处罚依据中适用该条规定。
三、被申请人裁量权行使明显不当。申请人已与乙公司签署合作协议即将搬迁新址，相关设施设备已经拆除。申请人并未对交易市场周边居民、单位造成实质上的不良影响，自本次违法行为之日前一年也未有周边居民或者单位进行投诉，根据《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》（以下简称《裁量基准规定》）第十一条的规定，可以认定为申请人违法行为轻微，且积极采取整改措施，应当对申请人从轻处罚，而被申请人作出的102号《行政处罚决定书》对申请人处以人民币40万元的罚款数额，明显不当。
申请人提交的证据有：
1、申请人《营业执照》及投资人身份证复印件；
2、被申请人于2021年6月9日作出的102号《行政处罚决定书》复印件；
3、乙公司《营业执照》复印件；
4、江都区发改委于2020年4月21日作出的扬江发改备〔2020〕47号《江苏省投资项目备案证》；
5、申请人与乙公司于2020年7月11日签订的《合作协议》复印件；
6、申请人与乙公司于2020年12月10日出具的《诉求报告》复印件；
7、申请人出具的拍摄于2021年7月10日的市场照片。
被申请人称：
一、被申请人作出《行政处罚决定书》认定事实清楚
申请人生鹅屠宰项目于2019年4月建成投入生产，至今未办理建设项目环评审批手续。2021年3月10日至5月7日，被申请人在环保执法过程中发现申请人生鹅屠宰项目未经配套建设的环境保护设施竣工验收即投入生产。生鹅屠宰项目属于《名录》项目类别“十、农副食品加工业13”中“18、屠宰及肉类加工135*”的“其他屠宰”，其环评类别属于“报告表”。
二、被申请人作出《行政处罚决定书》适用法律正确
被申请人根据认定的申请人生鹅屠宰项目环评类别属于“报告表”，项目未经环境保护设施验收即投入生产的事实，认为申请人的行为违反了《管理条例》第十九条的规定，进而依据《管理条例》第二十三条第一款的规定作出处罚。
三、被申请人作出《行政处罚决定书》行使裁量权适当
被申请人依据《裁量基准规定》专用裁量表2-2的规定，裁量起点按照“及时改正”的裁量百分值计20%，排放污染物种类按照“除有毒有害污染物以外的其他污染物”的裁量百分值计5%，违法行为持续时间按照“12个月以上”的裁量百分值计11%，环境违法次数按照“2次”的裁量百分值计4%，裁量百分值总和为40%，裁量百分值总和（40%）与法定最高罚款数额（100万）相乘得出罚款金额为40万元，被申请人作出的102号《行政处罚决定书》处罚幅度及金额符合法律规定，行使裁量权适当。
四、被申请人作出《行政处罚决定书》程序合法
2021年3月10日，被申请人依法对该案立案调查，5月21日作出扬环听告〔2021〕04-96号《行政处罚听证告知书》（以下简称96号《告知书》），告知申请人拟作出罚款四十万元的事实、理由和依据以及申请人享有陈述、申辩和要求听证的权利，并于5月22日向申请人进行了送达。申请人收到该《行政处罚听证告知书》后，在规定的时间内未要求听证也未进行陈述、申辩。被申请人于6月9日作出案涉102号《行政处罚决定书》，并于6月10日向申请人进行了送达，被申请人作出《行政处罚决定书》程序合法。
综上所述，被申请人作出的102号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求复议机关予以维持。
被申请人提交的证据有：
1、被申请人于2021年3月10日制作的《环境违法行为立案审批表》复印件；
2、被申请人案件承办人员严某、桑某《行政执法证》复印件；
3、被申请人于2021年3月10日制作的《现场检查（勘察）笔录》复印件；
4、被申请人于2021年3月10日拍摄的《现场照片（图片、影像资料）证据》（三份）复印件；
5、被申请人于2021年3月10日制作的《现场照片（图片、影像资料）证据》（视听资料）；
6、被申请人分别于2021年3月17日、5月7日制作的《调查询问笔录》（二份）复印件；
7、申请人于2021年3月17日向被申请人出具的《当事人送达地址确认书》复印件；
8、被申请人于2021年5月20日制作的《行政执法案件法制审核及集体讨论意见》复印件；
9、被申请人于2021年5月21日制作的《行政处罚告知呈批表》复印件；
10、被申请人于2021年5月21日制作的96号《告知书》及送达回证复印件；
11、被申请人于2021年6月9日制作的《行政处罚呈批表》复印件；
12、被申请人于2021年6月9日制作的102号《行政处罚决定书》及送达回证复印件；
13、被申请人于2019年9月10日作出的扬环罚〔2019〕04-23号《行政处罚决定书》。
本机关查明：
2021年3月10日，被申请人单位两名执法人员在环保执法时，发现申请人生鹅屠宰项目正在生产，生物质锅炉水膜除尘设施、松香脱毛工段废气配套的活性炭处理设施和1座40立方米的废水收集沉淀池等配套污染防治设施在运行中。申请人未能向被申请人单位执法人员提供该项目的环境影响评价审批文件和环保设施竣工三同时验收文件。被申请人单位执法人员在申请人处制作了现场照片（图片、影像资料）证据及现场检查（勘察）笔录，申请人的投资人在证据信息中当事人、见证人栏及检查笔录上签字确认。被申请人3月10日对该案立案后，于3月17日、5月7日分别与申请人的投资人进行调查询问并制作《调查询问笔录》。上述笔录载明，申请人生鹅屠宰项目于2019年4月建成， 2021年3月被申请人环保执法时，该项目未经配套建设的环保设施竣工验收即投入生产。该项目日屠宰量为500只，2020年屠宰量约15000只。另，申请人因生鹅屠宰项目未办理环评审批手续即建成投产的违法行为于2019年9月被行政处罚。申请人的投资人对上述笔录内容均签字确认。
2021年5月20日，被申请人的派出机构江都生态环境局就该案进行了法制审核。同日，被申请人的派出机构江都生态环境局负责人就该案进行了集体讨论。5月21日，被申请人作出96号《告知书》，告知申请人拟作出罚款四十万元的事实、理由和依据以及申请人享有陈述、申辩和要求听证的权利，并于5月22日向申请人进行了送达。申请人收到该《行政处罚听证告知书》后，在规定的时间内未要求听证也未进行陈述、申辩。被申请人于6月9日作出案涉102号《行政处罚决定书》，并于6月10日向申请人进行了送达。
以上事实有《环境违法行为立案审批表》《行政执法证》《现场检查（勘察）笔录》《现场照片（图片、影像资料）证据》（三份）《现场照片（图片、影像资料）证据》（视听资料）《调查询问笔录》（二份）《当事人送达地址确认书》《行政执法案件法制审核及集体讨论意见》、96号《告知书》及送达回证、102号《行政处罚决定书》及送达回证复印件等证据佐证。
本机关认为：
一、被申请人具有作出案涉处罚决定的法定职权
根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，被申请人具有对申请人环境违法行为作出行政处罚的法定职权。
二、案涉处罚决定认定事实清楚，证据充分
申请人生鹅屠宰项目生产过程中有废水、废气等污染物产生，该项目在未经配套建设的生物质锅炉水膜除尘设施、松香脱毛工段废气配套的活性炭处理设施和1座40立方米的废水收集沉淀池等污染防治设施竣工验收的情形下已投入生产。上述事实根据申请人的投资人签字确认的现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、《现场照片（图片、影像资料）证据》《现场照片（图片、影像资料）证据》（视听资料）等证据所形成的证据链足以认定。案涉行政处罚决定认定的申请人“未验先投”违法事实清楚，证据充分。
三、案涉行政处罚决定适用依据正确，内容适当
本案中，申请人生鹅屠宰项目日屠宰量为500只，2020年屠宰量约15000只，未达到《名录》规定的环评类别属于“报告书”对应的项目类别“十、农副食品加工业13”中“18、屠宰及肉类加工135*”的“屠宰生猪10万头、肉牛1万头、肉羊15万只、禽类1000万只及以上的”的标准，但属于《名录》规定的项目类别“十、农副食品加工业13”中“18、屠宰及肉类加工135*”“其他屠宰”的情形，该情形对应的环评类别为“报告表”。故申请人提出其生鹅屠宰项目的环评类别为“登记表”的理由不能成立。
根据《管理条例》第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”和第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”的规定，本案中被申请人依据认定的申请人生鹅屠宰项目未经污染防治设施验收即投入生产的违法事实作出案涉行政处罚适用依据正确。
根据《裁量基准规定》专用裁量表2-2的规定，裁量起点按照“及时改正”的裁量百分值计20%，排放污染物种类按照“除有毒有害污染物以外的其他污染物”的裁量百分值计5%，违法行为持续时间按照“12个月以上”的裁量百分值计11%，环境违法次数按照“2次”的裁量百分值计4%，裁量百分值总和为40%，裁量百分值总和（40%）与法定最高罚款数额（100万）相乘得出罚款金额为40万元，被申请人作出的案涉行政处罚幅度及金额符合法律规定，内容适当。故申请人提出的被申请人裁量权行使明显不当的理由不能成立。
四、案涉行政处罚决定程序违法
根据《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”和《环境行政处罚办法》第五十二条第一款“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定”的规定，本案中被申请人就申请人生鹅屠宰项目未经配套环境保护设施竣工验收即投产的违法行为作出四十万元的处罚，属于对申请人违法行为给予“较重的行政处罚”的范围，应当根据上述规定由行政机关的负责人集体讨论决定。但本案中的集体讨论系由被申请人的派出机构江都生态环境局负责人集体讨论后作出，不能视为本案经过了被申请人的负责人集体讨论决定这一法定程序，故被申请人作出案涉行政处罚决定的程序违法。
综上所述，被申请人作出的案涉102号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分，适用依据正确、内容适当，但程序违法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，本机关决定：
撤销被申请人于2021年6月9日作出的扬环罚〔2021〕04-102号《行政处罚决定书》，责令被申请人在三个月内重新作出具体行政行为。
申请人如不服本行政复议决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内向南京市中级人民法院提起行政诉讼。
2021年9月30日
附：本案适用的相关法条
1、《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1.主要事实不清、证据不足的；
2.适用依据错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越或者滥用职权的；
5.具体行政行为明显不当的。
2、《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）
第三十八条 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
3、《建设项目环境保护管理条例》
第十九条 编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。
4、《建设项目环境保护管理条例》
第二十三条 违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。
5、《环境行政处罚办法》
第五十二条 案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。
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